Políticas de Vivienda en la ciudad de Santiago: entre la exclusión y la autogestión. Por Doris González Lemunao.

Nota: Este texto forma parte del libro «Habitar Digno y Nueva Constitución». Valentina Saavedra, Fernando Toro y Carlos Lange (Editores). LOM Ediciones, Santiago de Chile, 2021.

Chile tiene una historia de más de 100 años de acciones en materia habitacional, las que comienzan en la mitad del siglo XIX y tienen su primera Ley en 1906 (Ley de Habitaciones Obreras), donde la constante ha sido,

  1. Por un lado, la exclusión. Que se traduce en la expulsión de los pobres a las periferias de las ciudades.
  2. Por otro, la autogestión. La acción de trabajadores que mediante la organización presionan la creación de políticas públicas que aborden el problema de la vivienda y pobladores que, con diversas acciones, han buscado soluciones propias ante la ineficacia de las políticas habitacionales.

El plan modernizador planteado por Vicuña Mackenna en 1872, para efectos de este texto, constituye la primera expulsión de la que tenemos referencia, en la ciudad de Santiago.

El crecimiento demográfico de la capital, desde 1870 hasta 1891, la población de la capital subió desde 115 mil a 260 mil habitantes[1]. Con un problema de salubridad creciente para los habitantes de la ciudad que viven en condiciones precarias, transformándose en un tema sanitario para toda la ciudad. Esta situación comienza a ser abordada en un principio por la caridad cristiana, quienes buscan dar solución desde la construcción de viviendas que permitieran, cambiar su situación y entregar dignidad para los pobladores más desposeídos de Santiago. Estas viviendas son el intento testimonial por construir una ciudad de Santiago más inclusiva.

A su vez Chile vive grandes cambios, convulsionado y de mucha organización de trabajadores, en el contexto de la denominada “Cuestión Social”. Los grandes sindicatos, que dentro de sus luchas tienen la demanda de un lugar para habitar, con su capacidad organizativa y fuerza concreta son un factor decisivo que impulsa la primera ley de vivienda en Chile y una de las primeras en América Latina. La ley de Habitaciones obreras del 1906, que implica la participación del Estado, Empresarios y los trabajadores como parte de este proceso de construcción del hábitat y desarrollo de la ciudad.

La migración que se produce a partir de la primera mitad del siglo pasado desde el campo a la ciudad, producto de la industrialización y oferta de una mejor calidad de vida en la ciudad, genera una gran demanda por vivienda, sobrepasando a la respuesta que las políticas públicas podían dar. Además, estos nuevos habitantes no se encuentran organizados dentro de los sindicatos para optar a la búsqueda de un lugar para vivir, tienen empleos precarizados, quedando fuera de la posibilidad de resolver su falta de vivienda como lo hacen los sindicatos, dejando a un sector de la población al margen de la política pública.

Comienza a producirse una nueva forma de resolver la falta de vivienda a través de ocupaciones de terrenos por estos nuevos habitantes, de una manera caótica, de autoconstrucción que dan paso a las primeras poblaciones callampas. El estado debe dar respuestas y busca fórmulas de resolución a esta forma de construcción de hábitat. Diversifica sus formas de acción, se vuelve un actor clave en la construcción, reconstrucción y auxilio para el desarrollo de la ciudad. Se instala una concepción de construir un tejido urbano y social como proyecto de sociedad.

Intento del Estado por acompañar procesos de Autogestión.

Las tomas de terrenos se despliegan y llegan a más de 300 entre 1967 y 1973, siendo protagonistas más de 100 mil familias en Santiago, cerca de medio millón de individuos.

Durante el gobierno de la Unidad Popular se establece a la vivienda como un derecho, donde las instituciones del estado trabajan en conjunto con la comunidad, poniendo énfasis en la integración y mixtura existente en la ciudad y como sociedad, el gran ejemplo de esto es la Villa San Luis de Las Condes.

Los pobladores, que representaban a los grupos sociales más pobres de las principales ciudades del país, incrementaron la presión sobre el Estado, en un contexto de mayor apertura y de una mejor disposición de las agencias de gobierno para atender sus demandas. La acción colectiva de los pobladores encontró un soporte fundamental en el desarrollo de sus organizaciones, así como en las alianzas con los partidos políticos, lo que tuvo como efecto una política de viviendas más activa de Estado. Desde el punto de vista histórico, la constitución de un vigoroso movimiento social de pobladores representa un proceso relevante para la historia social chilena, en el sentido que marcó el ingreso a las luchas sociales y políticas de los pobres de la ciudad.

La ciudad de Santiago actual, el énfasis en la exclusión desde la dictadura a nuestros días

Si miramos la construcción la ciudad de Santiago en la actualidad, al igual como fue a lo largo del siglo pasado, nos podremos dar cuenta de que una gran parte de ella ha sido levantada a partir de la lucha de los propios pobladores, pero que otra gran parte ha sido producto de la erradicación hacia las periferias.

Hasta el 1973 el Estado cumplió un rol importante en la construcción de vivienda y ciudad. Este rol del Estado implicaba planificación que incorporaba a los habitantes en diversas instituciones creadas para estos fines. Incluso se llegó a implementar una planta de paneles prefabricados de hormigón para la construcción de vivienda sociales. Todo esto releva la importancia y la significancia de construir, vivienda, barrio y ciudad.

Lamentablemente el golpe de estado del 73 acaba con muchas garantías en Chile y una de esas tiene que ver con transformar la vivienda en una mercancía, expulsando a los pobres hacia las periferias de manera arbitraria con la “operación confraternidad” primero. Luego de manera abierta como política de Estado, a partir de la Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1979, se liberalizó el mercado del suelo, elevando su valor, e intentó dar solución al problema habitacional entregando dineros estatales al sector privado para la construcción de viviendas sociales que en algunos casos llegaron a medir 25 metros cuadrados aproximadamente. Se erradicó a los pobres a periferias de la ciudad con alta densidad y escasez de servicios y empleos, generando bolsones de pobreza y reservando los mejores suelos para los sectores acomodados, en una política implícita que se mantiene hasta el día de hoy.

En ese sentido, David Harvey[2] señala que el capitalismo tiene una dinámica de aglomerar la producción dentro de las ciudades, en donde las inversiones se concentran geográficamente, lo que concentra a su vez a los trabajadores en los centros urbanos, pero, junto con esta aglomeración, hay una dispersión de los trabajadores hacia las periferias de estos centros urbanos ya que “la concentración de la miseria forma un terreno fértil para la conciencia de clase y la inquietud social”.

Muchos se jactan de que estas políticas de estado, implementadas durante la dictadura y continuadas por los Gobiernos de la Concertación, han permitido construir una gran cantidad de viviendas. Sin embargo, la variable cobertura, ha estado por sobre las variables de espacio-tamaño, calidad y dignidad. Es cierto, que durante los últimos 20 años se construyeron la mayor cantidad de viviendas sociales en la historia de Chile, pero esto se hizo minimizando los costos, es decir, reduciendo el tamaño y la calidad y enviando a los pobres a los márgenes de la ciudad[3]. El pueblo ha obtenido viviendas, mal construidas, sin posibilidad de ampliación, en lugares apartados de sus familiares, de sus fuentes de trabajo, de los servicios sociales. Mientras tanto, las grandes constructoras e inmobiliarias han obtenido grandiosas ganancias contando con los suelos mejor ubicados y más valorizados, construyendo departamentos y casas para los sectores acomodados, grandes centros comerciales y supermercados. Además, dándose el lujo de tener terrenos abandonados desde hace años a la espera de aumentar su plusvalía, en tanto cientos de miles de familias carecen de acceso a un suelo y a una vivienda.

Las consecuencias de estas políticas públicas, se han traducido en que los aportes estatales hacia la vivienda se hayan vuelto insuficientes para la adquisición de este derecho. En la práctica, esto significa que hoy en día el sistema de subsidios cubra el valor del suelo y algunos insumos que se dirigen a la construcción, pero de ninguna manera esto ha repercutido en mejoras en la edificación, diseño, mayor superficie o en una mejor localización. Lo que viene ocurriendo en realidad es que, gran parte de los fondos se van a las inmobiliarias y constructoras.

Esta política de subsidios y en general de acceso a la vivienda no es viable debido a que en la ciudad ya no existen suelos asequibles por los montos que el estado está dispuesto a aportar. Esto se ha verificado a partir de que los precios de los terrenos en donde se edifican viviendas sociales aumentan proporcionalmente mucho más debido a la especulación inmobiliaria. Un segundo punto tiene que ver con que los valores a los que ha llegado la vivienda social se igualan a las viviendas para sectores medios. Por lo tanto, la vivienda social considerada como un objeto de menor calidad por su bajo costo es algo obsoleto.

Existe una deuda con las miles de familias que expulsó la política de vivienda desde la dictadura. Pero también para quienes hemos debido sufrir con la expulsión y precariedad que llevaron adelante los distintos gobiernos en la vuelta a la democracia y con su nula capacidad de construir de ciudad. 

Superar la ecuación que expulsa

El momento constituyente que vive Chile es una oportunidad para rescatar lo mejor de cada momento de la construcción de la Ciudad de Santiago y avanzar en la síntesis que priorice la acción de los habitantes por sobre la expulsión. Debemos planificar la ciudad con los habitantes, llevar los servicios donde aún son negados, hacia donde nos expulsaron, hacia donde nos dijeron que debíamos vivir ya que la ciudad no es igual para todas y todos, no todos hemos tenido las mismas posibilidades de desarrollo. Hemos visto en estos tiempos de pandemia los niveles de hacinamiento y precariedad en las que vivimos las mayorías.

Priorizar la acción de los habitantes implica construir ahí donde la ciudad existe, es decir donde están los servicios, instalaciones, infraestructura, mobiliario, conectividad y vialidades. Optar por la construcción de vivienda social bien localizada, densificando lo necesario para asegurar la calidad de vida de los habitantes. En este punto, hemos demostrado desde la organización popular, desde el movimiento pobladores que si se puede. Lo conseguimos e hicimos posible construir con calidad, bien conectados, con una participación en todo el proceso que conlleva la construcción de un barrio como lo es el Barrio Maestranza Ukamau una experiencia que hace más de 40 años no se lograba. Algo que no fue fácil llevar adelante, un proyecto que rescata la memoria histórica de los pobladores, que recoge el sentido de comunidad. De este proceso podemos rescatar estos puntos esenciales:

  • La participación de su comunidad
  • Ser protagonista y no delegar en otros responsabilidades
  • Relevar el rol que jugamos las mujeres en este proceso.
  • Mover los cimientos de la forma en que se desarrolla la política pública.
  • Reestablecer una forma de trabajo directa de las organizaciones con el estado.

Este ejercicio en pequeña escala es un ejercicio constituyente y aporta a ese Octubre en el que se abre la posibilidad de un cambio constitucional, corrimos el cerco de la política de vivienda que solo es continuidad y profundización de un modelo de segregación, marginación y precarización de los sectores populares en el desarrollo del país y de la política.

Revertir el proceso de histórica exclusión e injusticia social es democratizar la ciudad, y para ello, una primera medida fundamental es establecer en la nueva Constitución el derecho a la ciudad, en otras palabras, que el nuevo Estado de Justicia Social garantice el derecho a la ciudad implica lo siguiente: una genuina participación ciudadana en las grandes decisiones políticas que afectan el desarrollo de las ciudades, participación del pueblo, a través de entidades y empresas públicas, en la producción material de la vida urbana, y el acceso universal al estándar de vida adecuada en este tiempo histórico en la ciudad, que supere las brechas que se vivencian por razones de género, clase o etnicidad.

Esto quiere decir que, las y los habitantes tendrán derecho a influir en las políticas urbanas y de vivienda a través de los gobiernos locales, comunales, regionales y nacional, así como, en las empresas públicas que en los hechos produzcan ciudad, producción social del hábitat y, finalmente, tendrá derecho al bienestar social de la vida urbana, esto es, servicios básicos adecuados y equipamiento urbano necesario, así como las tecnologías necesarias. 

Democratizar la ciudad implica llevar ciudad donde no existe aun o donde es precaria, es decir, asegurar a cada tipo de familia sin importar su configuración o nivel de ingreso el acceso al agua potable; al alcantarillado; a la electricidad y a la luz eléctrica; al transporte público; a internet para el estudio y trabajo; a parques y áreas verdes; a servicios de educación y salud públicos; a espacios para la vida social y ciudadana, como sedes y plazas; a lugares para el deporte y la recreación, como canchas y gimnasios; a espacios públicos seguros, bien iluminados y con un uso intensivo de las personas. De esta forma, cada barrio asegurará un estándar de vida digno a sus habitantes, es decir, la ciudad dejará de profundizar la desigualdad y comenzará a generar justicia social. 

El estado debe observar estas experiencias exitosas, junto al análisis crítico de estos más de 100 años de acciones en materia habitacional, para proyectar políticas públicas que aporten a construir una ciudad de los próximos 100 años. Políticas de planificación y construcción de ciudad que acoja la acción y saberes de sus habitantes por sobre el negocio inmobiliario, una ciudad que no ponga el lucro por sobre el hábitat, una ciudad que no expulsa a sus habitantes, una ciudad democrática.


[1] Patricio Gross y Armando de Ramón, Santiago en el período 1891-1918: desarrollo urbano y medio ambiente, (Santiago: Documento de trabajo No. 131, Instituto de Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Católica de Chile, 1983, vol. I), 22.

[2] David Harvey. Ciudades Rebeldes. Del derecho de la ciudad a la revolución urbana.

[3] Rodrigo Hidalgo Dattwyler. La vivienda social en Santiago de Chile en la segunda mitad del siglo XX: actores relevantes y tendencias espaciales. Instituto de Geografía, Pontificia universidad Católica de Chile.